Vers un système multipilier : une transition ultra-progressive, équitable et soutenable sur 40 ans
La France dispose d'un système de retraite principalement fondé sur la répartition. Ce choix permet une forte solidarité entre générations et protège contre certains risques individuels, mais il expose davantage le financement des retraites à l'évolution du rapport entre actifs et retraités, aux salaires et à l'emploi. Le Conseil d'orientation des retraites (COR), dans son rapport de juin 2026, estime que les dépenses de retraite représentent 14,1 % du PIB en 2025 et pourraient atteindre 15,3 % en 2070 dans son scénario de référence. Le système est projeté en déficit de 0,2 % du PIB en 2025 et les besoins de financement restent présents dans les premières années de projection. [1]
L'objectif proposé ici n'est donc pas de supprimer la répartition, mais de la compléter progressivement par un deuxième pilier de capitalisation collective, obligatoire et fortement régulé. Cette architecture s'inspire de mécanismes observés en Suisse, aux Pays-Bas, en Suède et dans plusieurs pays nordiques. L'OCDE montre que les pays disposant de systèmes professionnels capitalisés importants ont accumulé des volumes d'actifs considérables : fin 2024, les actifs de retraite représentaient 166,9 % du PIB en Suisse, 150,9 % aux Pays-Bas, 135,1 % en Australie, 115,8 % en Suède et 206,4 % au Danemark, contre 12,9 % en France pour les actifs gérés dans les plans de retraite recensés par l'OCDE. [2]
La réforme proposée est volontairement très progressive : les retraités actuels et les personnes proches de la retraite conservent leurs droits ; les nouveaux entrants dans la vie active commencent avec une faible part capitalisée, par exemple 2 % du revenu soumis à cotisation ; cette part peut ensuite être augmentée par étapes, sous réserve d'évaluations actuarielles et économiques indépendantes. Cette méthode ne prétend pas supprimer le coût de transition : la BCE souligne qu'un développement du financement capitalisé oblige à financer simultanément les pensions courantes et l'accumulation des nouveaux droits, ce qui crée un coût et des arbitrages intergénérationnels. [3]
La finalité est de construire, sur plusieurs décennies, un système plus diversifié : un premier pilier public garantissant la solidarité et un niveau de vie minimal, un deuxième pilier professionnel collectif constituant un patrimoine retraite, et un troisième pilier individuel facultatif. Le projet doit toutefois conserver une forte protection contre les risques de marché, les frais excessifs, les inégalités de carrière et les ruptures de parcours.
Le système français repose très largement sur des régimes obligatoires financés en répartition : les cotisations et autres ressources de la période courante financent les prestations versées aux retraités. Cette architecture n'est pas en elle-même « mauvaise » : elle permet de mutualiser les risques, de financer des droits non directement liés à l'épargne individuelle et d'assurer des mécanismes redistributifs. Le sujet est celui de la diversification des sources de financement.
Les données récentes invitent à éviter les formulations excessives. Le COR ne décrit pas une « faillite » du système : dans son rapport 2026, il projette une dépense de retraite passant de 14,1 % du PIB en 2025 à 15,3 % en 2070 dans son scénario de référence, avec une pension moyenne relative au revenu d'activité moyen qui diminuerait de 54,6 % à 45,3 %. [1] Cela signifie que, sans nouvelles mesures, une partie de l'ajustement pourrait passer par une moindre progression relative des pensions, plutôt que par une explosion mécanique de la dépense rapportée au PIB.
L'enjeu politique peut donc être formulé plus précisément : comment préserver un niveau de retraite satisfaisant tout en réduisant, à long terme, la dépendance du financement des retraites à la seule capacité contributive des actifs français ?
Diversifier les risques plutôt que remplacer la solidarité
Les systèmes de retraite sont généralement organisés autour de trois fonctions. Le premier pilier est public et vise notamment la protection contre la pauvreté et la solidarité nationale. Le deuxième pilier est lié à l'emploi et est généralement financé par capitalisation. Le troisième pilier correspond à l'épargne individuelle volontaire. La BCE utilise cette grille pour comparer les architectures européennes. [3]
Cette distinction permet de dépasser l'opposition simpliste « répartition contre capitalisation ». Un système peut conserver une répartition forte tout en accumulant progressivement des actifs dans un deuxième pilier. La diversification permet alors de répartir le risque entre plusieurs sources : revenus du travail, fiscalité et transferts publics d'une part ; rendement du capital et épargne professionnelle d'autre part.
La capitalisation n'élimine pas le risque démographique et ne garantit pas un rendement positif. Elle modifie la nature d'une partie du risque : une partie du financement futur dépend davantage du stock de capital et de la performance économique, mais les assurés sont alors exposés aux marchés financiers. C'est pourquoi la régulation, la diversification et une gouvernance indépendante sont des conditions essentielles.
constitue un exemple particulièrement pertinent de système à plusieurs piliers. Le premier pilier est public ; le deuxième est la prévoyance professionnelle ; le troisième est privé. La prévoyance professionnelle est obligatoire pour les salariés au-dessus d'un seuil de revenu et est financée par capitalisation. Les caisses sont gérées conjointement par des représentants des employeurs et des salariés et sont surveillées par les autorités. [4] [5]
disposent d'un deuxième pilier professionnel très développé. L'OCDE indique qu'à fin 2024 les actifs des plans de retraite représentaient 150,9 % du PIB. Les Pays-Bas figurent aussi parmi les pays où les pensions privées obligatoires ou quasi obligatoires couvrent une très large part de la population. [2] [6]
fournit un exemple particulièrement intéressant pour une transition graduelle. 2,5 % du revenu pensionnable sont affectés à la « Premium Pension », partie capitalisée du système public. L'assuré peut choisir ses fonds ou laisser son épargne dans le fonds public par défaut AP7 Såfa. [7] Cette architecture démontre qu'un système public peut intégrer un mécanisme capitalisé obligatoire sans devenir un système exclusivement privé.
le Danemark fait partie des pays où les actifs de retraite sont particulièrement importants : 206,4 % du PIB fin 2024 selon l'OCDE. La Finlande dispose également d'importants actifs de retraite. Ces exemples montrent qu'une accumulation collective sur plusieurs décennies peut créer un patrimoine institutionnel très important, mais ils ne prouvent pas à eux seuls qu'un tel patrimoine « immunise » une économie contre le vieillissement. [2]
s'appuie sur le système de « Superannuation », qui impose une contribution patronale à l'épargne retraite. Le taux légal de la Superannuation Guarantee est de 12 % depuis le 1er juillet 2025. [8] L'Australie illustre donc un modèle où la capitalisation professionnelle est beaucoup plus importante qu'en France, mais elle montre également pourquoi un socle public reste nécessaire.
le système britannique utilise l'auto-enrôlement (« auto-enrolment ») dans les régimes professionnels, avec un mécanisme par défaut destiné à augmenter la couverture de l'épargne retraite. Ce modèle est intéressant pour la France comme exemple de comportement par défaut, mais il ne doit pas être transposé sans tenir compte des différences de droit social et de structure salariale.
La comparaison ne doit pas reposer sur des estimations homogènes en apparence mais en réalité construites avec des définitions différentes. Le tableau utilise donc principalement l'indicateur OCDE des actifs des plans de retraite rapportés au PIB à fin 2024, comparable entre pays selon la méthodologie de l'OCDE. [2]
| Pays | Actifs / PIB | Lecture |
|---|---|---|
| Danemark | 206,4 % | Capitalisation professionnelle très développée |
| Suisse | 166,9 % | Deuxième pilier obligatoire et capitalisé |
| Pays-Bas | 150,9 % | Fonds professionnels très développés |
| Australie | 135,1 % | Superannuation obligatoire |
| Suède | 115,8 % | Capitalisation intégrée au système public |
| France | 12,9 % | Patrimoine retraite capitalisé beaucoup plus faible |
Les retraités actuels ne sont pas transférés vers un système nouveau. Les personnes proches de la retraite conservent les règles et droits déjà constitués, avec les garanties prévues par la loi.
Pour les nouveaux entrants sur le marché du travail, une fraction initiale de 2 % du revenu soumis à cotisation est affectée à un compte de retraite capitalisé. Le modèle proposé est celui d'un grand fonds public ou paritaire, à gouvernance indépendante, avec des frais plafonnés et une gestion diversifiée.
Le taux de 2 % constitue un point de départ politique, pas une vérité actuarielle. Après une période d'évaluation, le taux pourrait évoluer par paliers, sous réserve d'une étude indépendante à chaque étape.
À l'image du mécanisme suédois AP7, le portefeuille serait fortement diversifié lorsque l'épargnant est jeune, puis réduirait progressivement son exposition aux actifs risqués à l'approche de la retraite. [7]
La BCE souligne que le passage vers davantage de capitalisation implique de financer les pensions courantes tout en accumulant de nouveaux actifs. [3] Le texte de l'initiative devra donc présenter séparément le coût brut de la montée en charge, les économies ou recettes mobilisées pour le financer et le calendrier de réduction du besoin de financement.
Le fonds ne doit pas être utilisé comme une caisse de financement artificiel de la dette publique. Une fraction des investissements peut soutenir l'économie française et européenne, sans obligation de surpondérer les actifs domestiques au détriment de l'intérêt des cotisants.
Le deuxième pilier français pourrait prendre la forme d'un fonds national de retraite professionnelle, ou d'un ensemble de fonds mutualisés soumis à des règles communes. Le modèle suisse montre qu'une gouvernance paritaire employeurs-salariés et une surveillance publique peuvent coexister avec une gestion financière capitalisée. [5]
Le fonds serait juridiquement séparé du budget de l'État. Ses actifs appartiendraient économiquement aux assurés et ne pourraient pas être utilisés pour financer directement les dépenses courantes. La gouvernance comprendrait des représentants des salariés, des employeurs, des retraités, des pouvoirs publics et des personnalités indépendantes qualifiées en gestion des risques.
Un conseil scientifique et actuariel indépendant publierait chaque année : la performance nette de frais, les risques, les frais de gestion, l'allocation d'actifs, l'empreinte carbone du portefeuille, les investissements domestiques et la situation actuarielle. Une autorité de contrôle disposerait de pouvoirs de sanction.
Une réforme multipilier ne doit pas transformer la retraite en simple produit d'épargne. Le premier pilier public reste responsable de la solidarité : minimum de pension, droits familiaux, carrières interrompues, chômage, maladie, handicap, faibles revenus et mécanismes de solidarité.
Le deuxième pilier doit être portable d'un employeur à l'autre et ne pas pénaliser les mobilités professionnelles. Des règles spécifiques devront traiter les temps partiels, les carrières hachées, les indépendants et les périodes consacrées à l'éducation des enfants.
Une attention particulière doit être portée aux frais. Sur une carrière de quarante ans, quelques dixièmes de point de frais annuels peuvent avoir un effet significatif sur le capital final. Le texte de l'initiative devrait donc prévoir un plafond de frais et une offre par défaut très peu coûteuse.
Enfin, la réforme doit éviter de faire porter tout le risque financier sur les individus : fonds par défaut prudent à l'approche de la retraite, mutualisation partielle des risques, réserves de stabilisation et règles de conversion du capital en rente.
Un levier économique, pas une caisse de l'État
L'OCDE estime qu'à fin 2024 les actifs de retraite gérés par des prestataires atteignaient 63 100 milliards de dollars dans l'ensemble de la zone OCDE. [2] La BCE souligne également que les piliers capitalisés constituent des investisseurs de long terme importants et peuvent contribuer au développement des marchés de capitaux. [3]
Cela peut renforcer le financement de l'innovation, des entreprises, des infrastructures et de la transition énergétique. Mais il serait économiquement imprudent de promettre que la capitalisation « désendettera massivement l'État » ou produira automatiquement des centaines de milliards d'investissements nationaux.
La bonne approche est donc plus robuste : constituer progressivement un patrimoine retraite collectif de grande ampleur, tout en diversifiant le financement des pensions et en créant un investisseur institutionnel de long terme.
À chaque étape, une clause de sauvegarde permet de suspendre ou ralentir la montée en charge en cas de choc économique majeur ou de détérioration inattendue des finances publiques.
Contrairement au frein à l'endettement, la création d'un deuxième pilier de retraite relève d'une loi ordinaire, pas d'une révision constitutionnelle. Voici un projet d'articles traduisant les principes ci-dessus.
Il est institué un régime obligatoire de retraite complémentaire par capitalisation, dénommé Fonds national de retraite complémentaire, applicable à toute personne entrant pour la première fois sur le marché du travail à compter de l'entrée en vigueur de la présente loi.
Article 2Les personnes mentionnées à l'article 1er versent une cotisation égale à 2 % de leur revenu soumis à cotisations sociales, affectée exclusivement au fonds mentionné audit article. Ce taux peut être révisé par décret, après avis d'un comité d'experts indépendant, sans pouvoir augmenter de plus d'un point de pourcentage tous les cinq ans.
Article 3Le fonds mentionné à l'article 1er est doté de la personnalité morale. Il est administré par un conseil composé à parité de représentants des employeurs et des salariés, complété par des personnalités indépendantes qualifiées en gestion des risques financiers, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'État.
Article 4Les actifs du fonds sont juridiquement distincts du budget de l'État et ne peuvent être utilisés pour financer les dépenses courantes de celui-ci. Ils sont investis de manière diversifiée, sans obligation de concentration sur des actifs nationaux.
Article 5Le fonds publie chaque année un rapport détaillant sa performance financière nette de frais, ses frais de gestion, son allocation d'actifs et sa situation actuarielle.
La France n'a pas besoin de choisir entre solidarité et capitalisation. Elle peut conserver un premier pilier public robuste tout en construisant progressivement un deuxième pilier professionnel capitalisé. La Suisse montre qu'une architecture à plusieurs piliers peut associer prévoyance publique et capitalisation professionnelle ; la Suède montre qu'une petite composante capitalisée peut être intégrée au système public ; les Pays-Bas, le Danemark et l'Australie montrent qu'une accumulation de long terme peut atteindre une dimension macroéconomique considérable. [2] [4] [7] [8]
La proposition centrale est une réforme générationnelle, non une rupture : protéger les retraités actuels, commencer avec une contribution capitalisée faible pour les nouveaux entrants, l'augmenter progressivement si les résultats le permettent, et placer les actifs dans un cadre indépendant, transparent et fortement régulé.
Note méthodologique — Les données et descriptions internationales ont été vérifiées contre des sources institutionnelles récentes. Les chiffres de patrimoine retraite sont ceux de l'OCDE et ne doivent pas être interprétés comme une part exacte des pensions financée par capitalisation. La trajectoire française à 2 % puis en hausse est une proposition citoyenne : elle nécessite une étude actuarielle, budgétaire et macroéconomique avant toute inscription définitive dans la loi.