Deux fois censuré en France, voté en Suisse, appliqué chaque année en Italie
La France a tenté, dans la loi immigration du 26 janvier 2024, d'instaurer un débat annuel obligatoire au Parlement pour fixer des quotas d'admission au séjour. Le Conseil constitutionnel a censuré cette disposition le 25 janvier 2024, comme il l'avait déjà fait en 2003 pour un dispositif similaire : une loi ordinaire ne peut pas contraindre le Parlement à débattre, cela empiète sur ses propres prérogatives d'organisation.
Ce texte propose une alternative construite pour éviter précisément ce vice de procédure, en s'inspirant du mécanisme suisse : confier au pouvoir exécutif, informé par un rapport annuel transmis au Parlement, la fixation de plafonds d'admission pour l'immigration hors Union européenne et hors demandeurs d'asile.
La loi "pour contrôler l'immigration, améliorer l'intégration", votée en décembre 2023 avec le soutien du Rassemblement national après un compromis avec Les Républicains, prévoyait un débat annuel obligatoire au Parlement sur les orientations de la politique migratoire, avec fixation par les parlementaires d'un nombre d'étrangers admis au séjour pour les trois années suivantes (hors demandeurs d'asile). Saisi par le président de la République et par des parlementaires de gauche, le Conseil constitutionnel a censuré cette disposition le 25 janvier 2024 (décision n° 2023-863 DC), parmi 35 des 86 articles du texte annulés au total.
Le motif est précis et de fond, pas une simple question de forme : "une telle obligation pourrait faire obstacle aux prérogatives que le gouvernement ou chacune des assemblées, selon les cas, tiennent de la Constitution pour la fixation de l'ordre du jour." Autrement dit, ni le gouvernement ni le Parlement ne peuvent, par une loi ordinaire, s'obliger eux-mêmes à débattre d'un sujet donné à une date donnée — cela reviendrait à figer une prérogative que la Constitution leur laisse libre d'exercer. Ce n'est pas une nouveauté : le Conseil constitutionnel avait déjà censuré un dispositif similaire en 2003 (décision n° 2003-484 DC), lors d'une précédente loi sur l'immigration.
Le 9 février 2014, le peuple et les cantons suisses ont accepté, à une majorité de 50,3 % des suffrages (19 516 voix d'écart sur près de 2,9 millions de votants, 12 cantons et 5 demi-cantons sur 26), l'initiative populaire "contre l'immigration de masse". Le texte introduit dans la Constitution fédérale un nouvel article 121a : la Suisse "gère de manière autonome l'immigration des étrangers" en fixant des plafonds et des contingents annuels, dans le respect du principe de la préférence nationale — applicable, dans le texte constitutionnel, à l'ensemble des catégories d'étrangers, y compris les demandeurs d'asile et les travailleurs frontaliers.
La mise en œuvre a cependant révélé un obstacle majeur : l'accord de libre circulation des personnes conclu avec l'Union européenne fait partie d'un paquet de sept accords bilatéraux liés entre eux par une "clause guillotine" — dénoncer l'un aurait entraîné la caducité automatique des six autres. Face à ce risque, le Parlement fédéral a choisi la voie bilatérale plutôt que l'application stricte du texte voté : la loi de mise en œuvre a recentré le dispositif sur l'immigration de travail, avec une "obligation d'annonce des postes vacants" dans les régions ou branches à fort chômage, donnant une priorité d'information aux demandeurs d'emploi locaux. Ce qui fonctionne concrètement aujourd'hui en Suisse n'est donc pas un plafond général sur toute l'immigration, mais un contrôle ciblé de l'immigration de travail — plus étroit que le texte voté en 2014, mais un mécanisme réellement appliqué et non contesté depuis. Le comité à l'origine de l'initiative, mécontent de cette application jugée trop timide sur le reste, a par la suite lancé un nouveau texte pour tenter de revenir sur ce compromis.
Le précédent le plus directement transposable en France n'est pas suisse mais italien — parce que l'Italie est membre de l'Union européenne et applique déjà, depuis des années, un mécanisme très proche de celui proposé ici. Le Decreto Flussi ("décret sur les flux") est un décret gouvernemental, pris chaque année (récemment passé à une planification triennale) par le Conseil des ministres italien, qui fixe des quotas d'admission au travail pour les ressortissants de pays tiers à l'Union européenne, secteur par secteur et pays par pays. Le décret 2026-2028, approuvé en juillet 2025, autorise environ 500 000 permis de travail sur trois ans (164 850 pour la seule année 2026) — la plus grande allocation de l'histoire du dispositif. Les quotas sont notamment réservés aux ressortissants de pays ayant conclu un accord de coopération migratoire avec l'Italie (Tunisie, Maroc, Albanie, Sénégal, entre autres).
Ce précédent démontre qu'un mécanisme de quotas fixés par décret exécutif, pour l'immigration de travail hors UE, est pleinement compatible avec l'appartenance à l'Union européenne — l'Italie l'applique sans que cela n'ait jamais été remis en cause par le droit européen. Le dispositif n'est pas sans défauts : la demande dépasse largement l'offre (les quotas sont parfois épuisés en quelques dizaines de minutes lors des "click days" d'ouverture des candidatures), les délais administratifs restent longs, et des cas de fraude ou d'exploitation de travailleurs ont été documentés autour de fausses offres d'emploi. Le passage à une planification triennale en 2025 visait justement à donner plus de prévisibilité aux employeurs et à réduire ces tensions.
Le Canada et l'Australie pilotent, eux, leur immigration économique par un mécanisme différent mais comparable dans son esprit : des objectifs chiffrés fixés chaque année par le gouvernement (le "plan des niveaux d'immigration" canadien), combinés à un système de sélection par points. Dans les trois cas — Italie, Canada, Australie — c'est l'exécutif qui fixe les objectifs annuels ou pluriannuels, informé par les besoins du marché du travail, pas un vote parlementaire contraignant renouvelé chaque année.
Le pouvoir exécutif fixerait chaque année, par décret, des plafonds d'admission au séjour, à partir d'un rapport transmis au Parlement détaillant les flux migratoires et les besoins économiques identifiés par les branches professionnelles.
Les citoyens de l'Union européenne et de l'Espace économique européen, protégés par la liberté de circulation garantie par les traités européens, sont exclus du dispositif — la France, contrairement à la Suisse, ne peut pas juridiquement leur appliquer un quota sans remettre en cause son appartenance à l'UE.
Conformément à la Convention de Genève de 1951 relative au statut des réfugiés, ratifiée par la France, les demandeurs d'asile ne peuvent être soumis à un quota chiffré : le droit de demander l'asile est individuel, pas contingenté.
Cette réforme relève de la loi ordinaire, modifiant le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA) — à la différence de la disposition censurée en 2024, elle ne cherche pas à contraindre l'agenda du Parlement, ce qui évite l'obstacle constitutionnel déjà identifié à deux reprises.
Article 1er. — Le Gouvernement transmet chaque année au Parlement un rapport détaillant les flux d'immigration constatés l'année précédente, ventilés par titre de séjour, ainsi que les besoins de recrutement identifiés par les branches professionnelles.
Article 2. — Au vu de ce rapport, le Gouvernement peut fixer par décret, pour l'année suivante, des plafonds indicatifs d'admission au séjour pour les ressortissants d'États tiers à l'Union européenne et à l'Espace économique européen, à l'exclusion des personnes admises au titre de l'asile en application de la Convention de Genève du 28 juillet 1951.
Article 3. — Ces plafonds ne créent aucun droit ni aucune obligation nouvelle à l'égard des demandeurs individuels ; ils constituent un objectif de pilotage administratif, sans effet sur l'examen au cas par cas des demandes de titre de séjour.
Article 4. — Le rapport prévu à l'article 1er fait l'objet d'une présentation devant les commissions permanentes compétentes de l'Assemblée nationale et du Sénat, selon les modalités que chaque assemblée détermine librement dans son règlement.
La France a déjà tenté de fixer des quotas migratoires par la voie parlementaire, et s'est heurtée deux fois au même obstacle constitutionnel. La Suisse a tenté la voie du vote populaire direct, et s'est heurtée à un obstacle différent : la difficulté d'appliquer fidèlement un texte voté quand il entre en tension avec d'autres engagements internationaux. Ce texte ne prétend pas échapper à toutes les limites du sujet — il propose un mécanisme législatif construit pour au moins éviter l'écueil déjà identifié deux fois par le Conseil constitutionnel, avec un périmètre volontairement circonscrit à ce que le droit permet réellement de piloter.
Note méthodologique — Les modalités précises du décret prévu à l'article 2 (secteurs concernés, méthode de calcul des plafonds) resteraient à définir par une étude d'impact ; ce texte fixe le principe et la procédure, pas les chiffres eux-mêmes, à la différence des initiatives fiscales de ce compte où un barème indicatif a pu être proposé.